(Článek psaný pro časopis Parlamentní zpravodaj - leden 2001)
Vypracování nového vysílacího zákona, který by byl v souladu s evropskou legislativou, slíbila Zemanova vláda již po svém nástupu do úřadu v roce 1998. Po více než roční aktivitě pracovníků MK ČR, vládních legislativců, ale také profesních skupin spojených s vysíláním, ministr kultury Pavel Dostál předložil před rokem, v lednu 2000 Sněmovně návrh zákona (sněmovní tisk č.482), kterému se v kuloárech začalo říkat "ministerský". Také proto, že značně posiloval pravomoce regulačního orgánu Rady ČR pro R a TV vysílání a nezohlednil řadu připomínek, které v průběhu přípravy vyslovili lidé z praxe.
Ačkoli vůči tomuto návrhu vyslovili značné výhrady jak poslanci parlamentu, tak představitelé vysílacího byznysu, poslanci nakonec návrh zákona propustili do druhého čtení s tím, že parlament ve spolupráci s ministerskými legislativci návrh dodatečně upraví.
Dostál versus Kučera
7. září 2000 však Pavel Dostál vládní návrh z parlamentu stáhl s tím, že předloží pouze novelu stávajícího zákona č.468/91, která by implementovala do naší legislativy požadavky Směrnice EU "Televize bez hranic" a podstatné předělání zákona by se tak odsunulo na pozdější dobu.
Tímto krokem chtěl Dostál zabránit tomu, aby do jeho původní vládní verze nebyla při závěrečném schvalování zapracována verze připravená pod vedením poslance vládní ČSSD Miloslava Kučery st., která je podle ministra příliš konciliantní ve vztahu ke komerčním vysílatelům, zvláště ve věci prodlužování licencí.
Na tento krok poslanci napříč politickým spektrem (Petr Bendl, Miloslav Kučera st., Petra Buzková, Ivan Langer a další) reagovali tím, že návrh, na kterém poslanci pracovali celou první polovinu roku 2000, podali jako poslaneckou iniciativu (sněmovní tisk č.717). Dostál tak dosáhl toho, že tzv. Kučerův návrh zákona byl opět vrácen na startovní čáru prvního čtení, a že se musel střetnout s návrhem novely, kterou vláda krátce nato předložila do parlamentu jako sněmovní tisk č.780.
První čtení obou zákonných předloh 29. listopadu však překvapivě proběhlo bez konfliktů, když se poslanci téměř jednomyslně (ze 114 přítomných 111 pro) rozhodli rozpravu k oběma sněmovním tiskům sloučit a po hodinové diskusi oba tisky propustili do druhého čtení.
Tisk proti tisku?
Stručné zhodnocení těchto tisků, které si nečiní nárok být nějakou důkladnou analýzou obou právních textů, by se dalo formulovat asi takto:
Dostálova novela v podstatě vytrhává z původního ministerského návrhu jenom ty části, které se týkají harmonizace s acquis EU a včleňuje je do současného zákona č.468/91. Tím se však vyhýbá nedostatkům současné vysílací legislativy a jejich odstranění přesunuje do delšího časového horizontu.
Z hlediska implementace směrnice EU "Televize bez hranic" (kvóty evropských děl, kvóty nezávislé produkce, události značného společenského významu) si vládní novela zachovává svůj "ministerský" charakter např. tím, že je přísná při ukládání povinností provozovatelům, jejichž neplnění promítá do sankcí (poslanecký návrh sankcionuje pouze případy, kdy provozovatel odmítá informovat nebo neplnění kvót odmítá zdůvodnit).
Poslanecký, tzv. Kučerův návrh skutečně vylepšil původní ministerskou předlohu směrem k reálnému životu a jeho potřebám. Počet paragrafů se snížil o více než polovinu, zpřesnily se formulace a definice základních pojmů. Implementace evropské legislativy je možná ještě důkladnější než u Dostálovy novely, což je dokladováno i zvláštní přílohou, která je součástí sněmovního tisku.
Do jisté míry se však dá souhlasit s ministrem Dostálem, že v poslaneckém návrhu je ukryt Trojský kůň, který by mohl vést k zakonzervování řady nedostatků, jež náš vysílací systém vykazuje, a to prostřednictvím téměř automatického prodlužování licencí, aniž by tyto byly podrobeny kritickému zkoumání, případně přehodnocení jejich podmínek.
Co oba návrhy neřeší
Přestože přidáním některých ustanovení odvozených od Směrnice EU "Televize bez hranic" obě zákonné předlohy zdánlivě směřují do Evropy, v jiných bodech nás ponechávají v postavení země se zaostalou mediální legislativou. Odhlédneme-li od řady technických nedostatků, které přesahují rozsah této úvahy (např. direktivní stanovení událostí značného společenského významu ministerstvem a Radou bez projednání s vysílateli a majiteli vysílacích práv, formulace o vysílání ze záznamu "se zpožděním několika sekund" nebo zmínka o "náboženském a ateistickém teleshoppingu" apod.), pak jak poslanecký tak vládní návrh i nadále neřeší dva základní nedostatky naší legislativy:
1. vazalský vztah Rady pro R a TV vysílání směrem k jedné komoře parlamentu, tudíž k politickým stranám;
2. neschopnost zajišťovat regulaci a transparentnost vysílatelů.
Rada ČRRTV jako prodloužená ruka politických stran?
U prvního bodu není bez zajímavosti připomenout si rozpravu z loňského listopadu. Poslanec Miloslav Kučera st. zde ke způsobu volby členů regulačního orgánu řekl:
"Opakuji znovu, že si principů občanské společnosti nesmírně vážím, ale v tomto případě se domnívám, že Poslanecká sněmovna je to správné místo, kde by měla být Rada pro rozhlasové a televizní vysílání volena , byť samozřejmě občanská společnost má plné právo na to, aby dávala Poslanecké sněmovně celou plejádu návrhů a názorů, kdo by měl členem této rady být."
A ministr kultury Pavel Dostál, který byl odpůrcem "jednokomorové" volby Rady, rezignovaně prohlásil:
"V této chvíli není rozporu o tom, že Radu pro rozhlasové a televizní vysílání má volit Poslanecká sněmovna, protože je to rozhodnutí, které prochází napříč politickým spektrem. O tom není sporu a zřejmě prosazování jiného modelu by narazilo na nepochopení, resp. nemělo by naději na úspěch."
Doufejme, že z nedávné krize v ČT, která vypukla v návaznosti na rozhodování Rady ČT, si poslanci vezmou ponaučení přinejmenším v tom, že tím jak se odmítají s kýmkoli podělit o jmenování členů Rady ČR pro R a TV vysílání, podrývají autoritu Rady, která bude neustále v podezření, že její členové jsou úkolováni politickými stranami, i kdyby se takové tvrzení nezakládalo na pravdě.
V tomto ohledu je poslanecký návrh ve srovnání s původním "ministerským" návrhem krokem zpět. Jmenování členů Rady poslanci sice formálně svěřují do rukou předsedy vlády, nicméně kandidáty navrhuje pouze Sněmovna, ačkoliv vláda v lednu navrhovala nominaci podle evropského standardního modelu - 5 členů Sněmovna, 5 členů Senát, 3 členy prezident.
Jak prokázaly minulé zkušenosti, devastující účinek na nezávislé a kvalifikované rozhodováním členů Rady mohou mít nejen politické nominace, ale především a zejména snadné mechanismy odvolání těch, kteří by jednali proti převládající politické vůli ve Sněmovně. Takže na rozdíl od ministerského návrhu, který odvolání Rady jako celku vůbec nezmiňoval, poslanci opět vrátili do par.6 svého návrhu to, co v minulosti mělo tak negativní vliv na koncepčnost a kontinuitu práce Rady, tj. odvolání Rady jako celku v případě, že Sněmovna opětovně neschválí výroční zprávu Rady.
Proč "nelze uregulovat vlastnictví", když jinde to jde?
Transparentnost vlastnictví médií patří mezi základní podmínky pluralitního demokratického modelu, který se snaží zabránit vytvoření názorových či obchodních monopolů. Dosáhnout této transparentnosti není jednoduché, nicméně návrh nového zákona na ni v podstatě rezignuje, hlásí se k ní spíše deklarativně. Poslanecký návrh dokonce opustil snahu lednového návrhu zákona donutit provozovatele k prohlášení, že nejsou ovládanou osobou a nejednají ve shodě s jinými osobami.
Poslanec Ivan Langer tento problém komentoval v listopadové rozpravě takto:
"Proto jsme přesvědčeni, že nelze uregulovat vlastnictví v oblasti médií, protože ke změnám může docházet například formou tajných dodatků smluv, převodů různých obchodních podílů, akcií, opcí, opčních smluv apod."
Takový výrok je kapitulací před formou podnikání, při němž kličkování a fixlování na hraně i za hranou zákona vyhrává nad důvěrou, transparentností, dodržováním jasně stanovených závazků. Výrok "nelze uregulovat" je v podstatě dalším prvkem návrhu zákona, který nás vrhá směrem na Východ, když jinde na Západ od našich hranic tyto věci "uregulovat lze".
Mám na mysli například německý zákon o vysílání (státní smlouva ve znění z 1.4.2000), který ve svém par.21 o předpokladech udělení licence žadateli sděluje: vyložte karty na stůl (die Auskunftsplicht - informační, vysvětlovací povinnost) a řekněte nám všechny své vlastnické a kontrolní vazby. Pokud bychom později přišli na to, že jste cosi zatajili, něco změnili a průběžně nás o tom neinformovali, licenci vám sebereme.
Zákony vše nezachrání
Právě nedávná krize v ČT ukázala, že i nedokonalý zákon o ČT z roku 1991 mohl fungovat, pokud ti, kteří jeho znění v praxi naplňovali, se chovali odpovědně. Na druhé straně ani sebedokonalejší zákon nezajistí optimální fungování vysílacích médií, pokud nebude podepřen příslušnou politickou kulturou. Co naplat, když zákon rozdělí nominaci do mediálních rad na více politických subjektů (Sněmovna, Senát, prezident), když se pak do těchto rad navolí lidé spíše oddaní nežli nadaní, a politické strany nepřestanou hledat cesty, jak média instrumentalizovat ve prospěch svých partikulárních a krátkodobých cílů.
Ať nadcházející hádání o zákonu dopadne jakkoli, jedno je jisté - do tří do čtyř let bude třeba zákon nový, nebo alespoň jeho podstatná novela. Vynutí si ji potřeby digitální terestrické televize DVB-T, která do hry kromě dosavadních vysílatelů - poskytovatelů obsahu - přivede ještě operátory digitálních multiplexů a poskytovatele datových služeb.
Ustanovení par.62 poslaneckého návrhu, které se digitalizace letmo dotýká tím, že nastiňuje možnost výměny kmitočtů analogových za digitální, v tomto ohledu zatím nic neřeší.
Milan Šmíd, FSV UK
Pro a proti poslaneckého návrhu zákona o provozování R a TV vysílání (sněmovní tisk č.717)
PLUSY
- spojení zákona o vysílání a o Radě ČR pro R a TV vysílání (dále jen Rada) v jednu normu
- snaha o přesnější definice (např.reklama, sponzoring, skrytá reklama apod.)
- rozlišení vysílání a převzatého vysílání (slovenský zákon to řeší dualitou pojmů vysílání a retransmise)
- vrací licenční režim pro původní vysílání na kabelu a satelitu
- povinné hlášení změn u držitele licence se už netýká plošně údajů v žádosti o licenci, ale je logicky vyspecifikováno, není tedy třeba už žádat o schválení drobných změn, jako je sídlo společnosti, adresa majitele apod.
- je zde vyspecifikováno právo na odpověď a ochrana zdroje
- je možné odejmout licenci na základě přesně definovaných důvodů, mezi nimiž je i konkurs na provozovatele (tato legislativní díra na Slovensku umožnila prostřednictvím konkursu převést licenci televize VTV na jiný subjekt)
- poměrně rozumně je zde řešeno křížení vlastnictví s důrazem na pluralitu informací
MÍNUSY:
- Rada je i nadále volena jednou komorou parlamentu, jmenuje ji předseda vlády (neprodleně, tj. bez ingerence?)
- vazalství Rady směrem ke Sněmovně je potvrzeno možností jejího odvolání po "opětovném neschválení" její zprávy, tj. kdykoli, kdy se politické strany ve Sněmovně koaličně či opozičně dohodnou
- nový institut prodloužení licence je sice logický, leč tak jak je v návrhu uveden, nedává možnost Radě, aby uložila dosavadnímu vysílateli nové podmínky reagující na změnu okolností (např. digitální vysílání), navíc par.23 "Zkrácené licenční řízení" toto bezpodmínečné prodloužení licence usnadňuje
- i nadále není zajištěna transparentnost vlastnictví držitelů licence, neboť se od nich nežádá, aby oznámili své vazby na další subjekty, které je mohou ovládat nebo s nimiž budou jednat ve shodě (par.17, jenž uvádí, že transparentnost bude brána v úvahu při udělování licence, je slabou a děravou náplastí).
- Radě není uloženo, aby o důležitých věcech hlasovala veřejně (posílilo by to odpovědnost)
- výběr a označení událostí značného společenského významu je ponecháno jen na ministerstvu a Radě, do diskuse by měly být zahrnuty i jiné subjekty (např. vysílatelé, majitelé práv)
- kvóty evropských děl jsou v par.41 stanoveny příliš "natvrdo", chybí zde formulace Směrnice EU "tam kde je to praktické (možné) a přiměřenými prostředky", totéž se týká i kvót pořadů od nezávislých výrobců
- obcím se sice vyhrazuje jeden kabelový kanál, ale zároveň se jim zakazuje v něm uvádět reklamu a teleshopping
- sankce jsou plošné, neodlišují velikost, význam a druh provozovatele vysílání
- není řešena právní problematika zavádění digitálního vysílání.