Sedm hříchů české Rady pro rozhlasové a televizní vysílání
Článek pro časopis Parlamentní zpravodaj 6/03

Motto: Hříchem nemusí být jenom porušování božích přikázání. Hříchem se často nazývá také provinění proti obecně platným a uznávaným zásadám dobrého chování. Přičemž někdy bývají příčinou hříšného chování podmínky, ve kterých je hříšník donucen žít a jednat.

Úvodem trochu historie

Československo se stalo prvním postkomunistickým státem ve střední a východní Evropě, který v říjnu 1991 přijetím vysílacího zákona zlikvidoval monopol státních rozhlasů a televizí. Zákonodárci se tenkrát rozhodli, že pro regulaci vysílání a pro správu kmitočtového spektra vhodného k rozhlasovému a televiznímu vysílání vytvoří orgán vykonávající státní správu, který nebude bezprostředně závislý na exekutivě. To proto, aby se zajistila nezávislost vysílání, a aby se jeho regulace neřídila jen krátkodobými zájmy vládních koalic, ale také širšími a dlouhodobějšími zájmy celé veřejnosti. Takový model regulace předpokládá, že společný statek – vysílací kmitočty – by se měl využíval tak, aby veřejnosti nabízel v mezích daných možností co nejlepší a nejrozmanitější služby.

Nejen bývalé Československo, ale také většina postkomunistických států se inspirovala příkladem západoevropských demokracií, přičemž nejvíce přitahoval příklad Francie a jejího regulačního orgánu Nejvyšší audiovizuální rady CSA (Conseil Supérieur de l'Audiovisuel). CSA má devět členů, které třetinově nominuje Národní shromáždění, Senát a prezident. Těchto devět členů řídí úřad a rozhoduje o základních problémech v oblasti vysílání. Jejich nezávislost je posílena tím, že mohou být odvoláni jen ve vyjmenovaných případech a jenom těmi, kteří je do funkcí ustanovili.

Také první regulační orgán u nás, Federální rada pro rozhlasové a televizní vysílání zřízená federálním zákonem č. 468/91 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, měl devět členů. Také on byl nominován ze tří zdrojů a také tady bylo možné radní odvolat jen ve specifických případech a jen orgánem, který ho do funkce jmenoval. Na rozdíl od Francie však naši federální vysílací radu volily tři parlamenty – Federální shromáždění, Česká národní rada a Slovenská národní rada.

Krátce po ustanovení federální vysílací rady vznikly v rámci federace také národní vysílací rady. Když ČNR začátkem roku 1992 zřizovala Radu ČR pro rozhlasové a televizní vysílání (RRTV), málokdo tušil, že do dvanácti měsíců se tato rada stane nejvyšším a jediným regulátorem rozhlasového a televizního vysílání v novém samostatném státu. Možná také proto se nikdo nepozastavoval nad tím, že zákon 103/92, který radu ustavoval, byl šit horkou jehlou a položil tak základ k problémům, které se v dalších letech ve spojení s radou objevily.

Zákon 103/92 dnes už neplatí, nový zákon č. 231/01, o provozování rozhlasového a televizního vysílání, zahrnul radu do svých vlastních paragrafů. Většinu hříchů, o kterých bude řeč, však bohužel neodstranil.

Hřích první – jednozdrojová nominace

Srovnáme-li znění zákona 103/92 o Radě ČR pro rozhlasové a televizní vysílání s ustanovením federálního vysílacího zákona 468/91 o Federální radě pro rozhlasové a televizní vysílání, zjistíme, že český zákon téměř doslovně opisoval od federálního. Ovšem s několika důležitými změnami. Devět členů rady jmenoval už jenom jediný orgán, ČNR, a ze zákona zmizelo ustanovení o postupné výměně třetiny radních v dvouletých intervalech. Navíc zákon umožnil odvolání rady jako celku – to v případě, pokud rada nepředložila výroční zprávu a odmítla informovat o své činnosti ČNR.

Mechanické přenesení federálního konceptu do poměrů České republiky nebylo příliš šťastné. Zatímco ve federálních podmínkách výhradně parlamentní nominace ze tří zdrojů byla výsledkem snahy o federální rovnováhu, v podmínkách České republiky od roku 1993 jednozdrojová nominace učinila radu závislou na okamžitém poměru sil v Poslanecké sněmovně Parlamentu. Navíc v podmínkách, kdy šestiletý mandát všech devíti členů rady začínal a končil ve stejnou dobu. Vysílací radu se tak sice podařilo vzdálit od exekutivy, ale na druhé straně ji zákon až přespříliš připoutal k zájmům politických stran v parlamentu.

Hřích druhý – snadná a bezdůvodná odvolatelnost

Způsob nominace členů rady může, ale také nemusí ovlivnit kvalitu a nezávislost rozhodování tohoto orgánu, pokud by poslanci při výběru kandidátů dbali více na odbornou způsobilost než na stranickou loajalitu.

Zcela devastující účinek na nezávislost rozhodování však může mít způsob odvolávání rady a jejích členů. Pokud člen rady ví, že jakékoli neuposlechnutí formálních či neformálních signálů vysílaných ze sněmovny může znamenat ztrátu poměrně slušně placeného místa, je jasné, že se bude vždy na tyto signály ohlížet.

Ve srovnání s jinými regulačními orgány v zahraničí je česká vysílací rada unikátní v tom, že ji sněmovna může odvolat, kdykoli se jí zlíbí a kdykoli se pro odvolání ve sněmovně složí potřebná většina.

Všechno začalo už v prosinci roku 1992, když do zákona o radě poslanci napříč politickým spektrem vložili novelou další důvod k odvolání rady, a to „opětovné neschválení zprávy o činnosti Rady“. I kdyby rada a její zprávy byly sebedokonalejší, stačí dvakrát hlasovat proti a celá rada končí.

Poprvé si sněmovna tento postup vyzkoušela v srpnu 1994. Od té doby se již žádné velké revolty radních proti parlamentu nekonaly. Protože ani nový zákon o vysílání z roku 2001 tento systém odvolávání nezměnil, jen ho formálně upravil, zažili jsme letos další odvolání rady, při kterém více než věcné argumenty rozhodovalo politické měření sil.

Hřích třetí – politické nominace členů Rady

Pamětníci si možná vzpomenou na to, jak probíhala volba první české vysílací rady počátkem roku 1992. V době, kdy nezištná snaha vybudovat nové demokratické instituce převažovala nad prosazováním úzce stranických zájmů, poslanci ČNR se snažili namíchat složení rady tak, aby v ní byli jak techničtí odborníci, tak kulturní pracovníci, osobnosti s integritou připravené hájit transformaci politického systému a veřejný zájem. Pokud se mezi nimi vyskytli politicky vyhranění jedinci, byli v menšině.

Situace se změnila v červenci 1994, při prvním hromadném odvolání a nové volbě rady, když o členství v radě začaly rozhodovaly stranické sekretariáty a okamžitý poměr sil ve sněmovně. Obrazně řečeno, členství v radě se otevřelo lidem spíše oddaným než nadaným, zvolením do rady mohly poslanecké kluby obstarat výhodnou sinekuru zasloužilým straníkům. Důkazem toho budiž fakt, že v radě tehdy našel krátkodobý azyl také neúspěšný lidovecký ministr kultury.

Když si volbami roku 1996 posílená levicová opozice stěžovala na politickou jednobarevnost členů v radě, došlo k politické dohodě, při níž zákon 135/97 rozšířil počet členů rady z devíti na třináct. Dohodlo se také, že kandidáty na čtyři nové členy postaví pouze opoziční strany. Návrhy přišly od KSČM, republikánů a sociálních demokratů, prošly pouze sociálně demokratické nominace.

Tento krok jenom potvrdil názorový posun v chápání funkce rady jako orgánu více politického než odborného, který musí vždy odrážet aktuální poměr sil ve sněmovně. Systém politické nominace nepřímo potvrdil i nový vysílací zákon z roku 2001, když ponechal radu v nadbytečném počtu třinácti členů, a ani se nepokusil znovu zavést třetinovou obměnu členů rady po dvou letech.

Hřích čtvrtý – slabá legislativní podpora

Není pochyb o tom, že zákon z roku 1991 měl četné nedostatky, které plynuly z absence zkušeností s provozem a regulací vysílání soukromých subjektů. Například velice záhy se ukázalo, že by bylo vhodné pozměnit celé licenční řízení a zvážit, zda dosavadní aplikace správního řádu by se neměla upravit tak, aby toto udělování licencí mělo skutečný charakter výběrového řízení na principu veřejné soutěže.

Idealistická představa roku 1991, že bude možné spolehnout se na rychlou práci soudů při podání opravného prostředku, nebo že transparentnost zajistí pohotová a aktualizovaná data z obchodního rejstříku, velice brzy narazila na tvrdou realitu života. A tak už ve výroční zprávě rady za rok 1993 se objevuje soupis problému „řešitelných pouze v součinnosti s Poslaneckou sněmovnou“. Kromě jiného se tady uvádí požadavek rozšíření informačních povinností, které by zprůhlednilo vlastnické poměry ve vysílání, doslova: „pro ochranu masmédií před praním špinavých peněz.“

Bylo to právě tato zpráva, jejíž neschválení se stalo důvodem odvolání rady v roce 1994. Ovšem i nově zvolená rada se ve své praxi musela prát s problémy zeleného stromu života, který se tak pronikavě odlišoval od šedivé teorie legislativy. Také proto rada rozsáhle připomínkovala poslaneckou iniciativu Martina Přibáně a dalších poslanců, kteří v roce 1995 navrhli novelizaci vysílací legislativy, jež vyústila v přijetí kontroverzního zákona 301/95. Opět marně, protože poslanci více než problémům regulátora naslouchali problémům mediálních podnikatelů.

Je zcela běžné, že regulátoři ve světě mají zákonodárnou iniciativu, řada z nich vydává podzákonné předpisy. U nás však sněmovna a později vláda odsoudily radu do postavení připomínkového místa, jehož názory se neberou v úvahu. Ještě v letech 1999 a 2000 se rada rozsáhle vyjadřovala k návrhům vysílacího zákona, kterými Ministerstvo kultury a později Poslanecká sněmovna nahradily zastaralou normu z roku 1991.

Výroční zprávy rady za poslední roky však už jenom pasivně konstatují změny, ke kterým dochází. Zpráva za rok 2001 uvádí výčet problémů, které zákon 231/01 nevyřešil, a uzavírá ho slovy: „Rada považuje některé aplikační a interpretační problémy za obtížně řešitelné, a proto považuje za žádoucí řešit je legislativními nástroji v rámci normotvorby v oblasti správního práva procesního.“ Tedy v podstatě stejná písnička jako v roce 1993.

Hřích pátý - malé kompetence

Již předešlý hřích naznačil, jak nedostatek legislativních nástrojů a zdlouhavé fungování soudního systému může snížit účinnost rozhodovacích kompetencí rady. Ale i z těchto omezených kompetencí ubírali poslanci radě pravomoci takovým způsobem, že si to zaslouží jeden zvláštní odstavec.

Ano, jedná se o novelu 301/95, o které se dnes často mluví v souvislosti s prohranou arbitráží českého státu vůči společnosti CME, zahraničnímu investorovi televize Nova. Pozměňovací návrhy zde nejen umožnily všem vysílatelům zbavit se všech tzv. „dodatečných licenčních podmínek“. Novela navíc omezila již tak slabé právo rady vyjadřovat se ke změnám licence a zrušila její právo odejmout licenci, pokud by změny u jejího držitele byly v rozporu se zákonným ustanovením o nepřevoditelnosti licence.

Teprve následné majetkové rošády ve společnostech televize Nova přivedly poslance k tomu, že v další novele 135/97 rozšířili informační povinnosti žadatelů o licence a navrátili radě právo rozhodovat o změnách licencí.

I když toto období laissez faire trvalo jen osmnáct měsíců, od ledna 1996 do června 1997, tlak tehdejší pravicové koalice na radu, aby se co nejméně míchala do obchodních záležitostí provozovatelů, poznamenal rozhodování rady v dalším období, kdy – jak ukázala prohraná arbitráž - by aktivnější zásahy do sporů ve firmách společností provozovatele vysílání byly více žádoucí.

Hřích šestý – nekonzistentnost rozhodování

U tohoto hříchu se rada na nedostatečný právní rámec a často se měnící legislativu může vymlouvat jenom částečně. Až příliš často bylo rozhodování rady ovlivňováno vášněmi, okamžitým hnutím mysli či bezprostřední politickou situací. Při takovém systému rozhodování ad hoc si vysílatelé jen těžko mohli učinit představu o tom, jaká stabilní kritéria nastavila rada pro interpretaci zákona, nebo jakými trvalejšími zásadami se řídí její licenční politika

Projevovalo se to jak u pokut udělovaných provozovatelům vysílání za údajné i skutečné prohřešky proti zákonu, tak při posuzování projektů nových rozhlasových licencí. Těch příkladů by se dala najít celá řada, od snahy potrestat vysílání Krále Šumavy, přes udělení maximální dvoumiliónové pokuty televizi Nova za odpolední talkshow Áčko o mladistvých prostitutech, až po trestání politické satiry na veřejnoprávní České televizi. Navíc některá rozhodnutí měla charakter politicky motivované revanše. Takovým bylo například hledání zákonných důvodů pro potrestání zimní vzpoury zaměstnanců ČT, nebo odepření podpory projektu TV3 v okamžiku, kdy se TV3 postavila na stranu vzbouřenců. Návaznost takového rozhodování na hřích číslo tři – politické nominace radních - je nabíledni.

Absence trvalejších kritérií rozhodování se dá doložit i v jiných oblastech, vzdálených od politiky. Například vysílatelé by uvítali, kdyby rada – podobně jako britská ITC – stanovila svým rozhodnutím alespoň nějaké zásady, jak má vypadat obsah sponzorského vzkazu. Protože tomu tak není, organizátoři sponzoringu žijí v neustále nejistotě, protože nevědí, co si mohou dovolit a kdy je rada za co potrestá.

Hřích sedmý – nedostatečná obhajoba veřejného zájmu

Letos v březnu pořádala rada ve spolupráci s Evropským mediálním institutem v Poslanecké sněmovně seminář o nových reklamních technikách a způsobu jejich regulace. Martin Hart, zástupce britské ITC, tady přítomným vysvětloval, jak britský regulátor přistupuje k hraničním případům, které zákon ani směrnice nepředvídaly.

Kritériem rozhodování, které reklamní techniky ITC připustí a které už nedovolí, je jednoduché: je to zájem veřejnosti, občanů, diváků a posluchačů. Teprve v druhém plánu se zohledňují zájmy mediálního byznysu, provozovatelů vysílání a reklamních agentur. Tomu, kdo sleduje internetové stránky jiného regulátora, americké FCC, nemůže ujít skutečnost, jak často se na nich zdůrazňuje význam využívání společného veřejného statku, vysílacích kmitočtů, ve prospěch všech občanů.

Český zákon však definuje vysílací radu především jako dohlížitele nad plněním zákona, přičemž veřejný zájem je v definici úkolů vymezen požadavkem na pluralitu nabídky a její obsahovou nezávislost.

Ten, kdo se podrobně seznámil s detaily rozhodování naší rady, mohl snadno získat dojem, že v některých případech rada vycházela spíše zájmům vysílatelů, než zájmu veřejnému. Tento postup se dal pochopit a tolerovat začátkem devadesátých let, kdy i široká veřejnost podporovala co nejrychlejší vznik životaschopného soukromého sektoru vysílání a slibovala si od něj, že čím větší bude počet komerčně úspěšných vysílatelů, tím větší bude výběr a rozmanitost vysílání.

Takový přístup však skrývá jedno velké nebezpečí. Když se začne rozhodovat nikoli podle trvalých principů veřejného zájmu, vydefinovaného pro potřeby vysílání, ale podle okamžitých potřeb toho či onoho vysílatele, rada pak snadno upadne do podezření klientelismu. Přesně taková rozhodnutí stojí v pozadí současných i hrozících mezinárodních arbitráží.

Zatímco u komplikované a složité historie případu televize Nova měla rada často jen okrajovou možnost vývoj událostí ovlivnit, v případě sporu o investice do TV3 rada měla možnost svobodné volby – buď podpořit společný projekt TV3 nebo se postavit na stranu Martina Kindernaye. Rada se rozhodla pro druhou variantu, třeba už tím, jak ještě před přijetím nového vysílacího zákona Kindernayovi bezpodmínečně prodloužila jeho vysílací licence o sedm let, i když věděla o jeho sporu s investorem.

Závěrem

Výčet sedmi hříchů Rady pro rozhlasové a televizní vysílání by neměl vést k falešnému dojmu, že deset let existence regulátora vysílání provázely jenom prohry. Byly tady i výhry a úspěchy, vždyť rada v podstatě splnila očekávání, která do ní veřejnost vkládala: umožnila vstup do éteru soukromým rozhlasovým a televizním programům obohacujícím nabídkové menu pro českého posluchače a diváka.

Na druhé straně je možné a pravděpodobné, že tohle menu mohlo být bohatší, pestřejší a vyváženější, kdyby činnost rady měla jasně stanovenou koncepci a nebyla zatížena uvedenými hříchy. K jejich odstranění bude však třeba něco více, než personální výměna členů rady. Lze si tedy jenom přát, aby příští novelizace vysílacího zákona zohlednila dobré i špatné zkušenosti, které rada za dobu své existence nashromáždila, a aby se tak regulace české vysílací scény více přiblížila standardům vyspělých západoevropských demokracií.